中国煤炭进出口贸易政策变迁
- 2014-11-05 09:10:412330
中国从重要煤炭出口国到世界大煤炭进口国的历程，正是中国经济高速发展对能源需求的体现。中国煤炭进出口贸易量占世界贸易总量的比例，10年间已经从2003年前后的12%上升到2013年的27.7%。
“相当于全国所有煤矿一个月一吨煤也不出。”“相当于不花一分钱建了一条大秦线。”以上两句话分别出自中国煤炭工业协会副会长彭建勋以及煤炭贸易专家黄腾之口，他们所谈的都是我国近几年煤炭进口的情况。黄腾在接受《中国电力报》记者采访时，还详细介绍了我国煤炭进出口政策等方面的情况。
近期*关税税则委员会对无烟煤、炼焦煤等分别恢复实施3%～6%不等的惠国税率，更可视为当前煤炭进口收紧的标志。
出口：从刺激出口到征收出口关税
我国煤炭出口始于1980年左右。其中，1980～2001年，我国煤炭出口总体不断上升，净出口持续增加。2001～2003年，煤炭出口达到历史高位，每年出口量均在9000万吨以上，但进口也在加速，快速突破了1000万吨。
黄腾说，在2003年之前，我国主要是站在原料出口国的角度来看待煤炭资源，出口煤炭既可以消化部分过剩产能，更主要的是可以换取外汇，为经济发展提供支撑。故此，当时我国对煤炭实施的是出口导向型的对外贸易政策，一方面采取出口退税政策鼓励煤炭出口，另一方面采取征收进口关税等政策约束煤炭进口。
出口退税始于1998年。当时，亚洲金融危机爆发，为缓解煤炭行业生产经营困难，我国在1998、1999年先后两次大幅上调煤炭出口退税率，从3%升至13%。此举大大刺激了煤企出口的积极性，煤炭出口量从1998年3230万吨猛增至2003年9318万吨的。
2003年，我国经济开始了新一轮上升期，煤炭需求大增，煤炭出口与保证国内供应需求出现了很大的矛盾。当年，我国煤炭产量达到16亿吨，其中电煤总量达到8.26亿吨，需求较2002年增加量也从之前的3000万吨左右大增至近1亿吨。
尽管如此，当年国内煤炭出口仍达到了9318万吨的，而进口也达到1076万吨。
这一年，中国煤炭黄金十年的大幕也正式拉开。煤炭进出口的量差开始缩小，并终发生逆转。
毫无疑问，在中国煤炭进出口方面，2003年是关键之年、转折之年。
上海航运交易所*研究员莫云萍告诉记者，就煤炭出口关税而言，2003年10月，*和*发出《关于调整出口货物退税率的通知》，决定自2004年1月1日起煤炭出口退税率由13%下调至11%。此后，短短数年内，经过几次大的调整，不但取消了出口退税政策，渐而从2006年11月开始对出口煤炭征收出口暂定关税一直至今。
期间，我国对煤炭出口实行配额管理。2004年1月7日，国家发展改革委、*、*联合出台《煤炭出口配额管理办法》，我国自2004年7月1日起对煤炭出口正式施行配额管理。具有煤炭出口配额管理商品经营资格的企业仅神华、中煤、五矿和山西煤炭进出口集团。
一位来自上述出口公司的人士称，出口配额指标一度灸手可热，但随着国内用煤需求的增加，配额量基本呈下降之势，而实际出口量则更少，近年来更是如此。
2013年，我国煤炭出口751万吨，远低于出口配额指标。
进口：从放宽进口到鼓励进口煤
经济的高速发展推动了对能源的大力需求，在国内能源供应紧张的情况下，进口石油、天然气、煤炭等能源就成为必然。
申银万国分析师罗云峰告诉记者，从可贸易程度而言，煤炭比石油、天然气的程度都要低，不到20%，但在全社会用电量大增的情况下，电煤需求也水涨船高，因而煤炭尤其是动力煤的进口就呈现爆发之势。
资料显示，2003年，我国石油净进口量大幅增长35.6%，达到9759万吨。受油价上涨的影响，当年石油净进口总额达到203亿美元，同比增长了57%，对外依存度达到36%。2009年，我国石油净进口量同比增长8.8%，达到21838万吨，对外依存度达到56%。显然，受原油价格的影响，石油的进口尽管迅猛增长，但却依然不足以弥补缺口，而且其主要用于交通燃料及化工行业，无法满足电力对燃料的需求。
另一方面，石油海路运输通道还容易受到其他因素掣肘。我国原油进口主要来自中东、非洲、拉美，70%的进口原油都要经过霍尔木兹海峡、马六甲海峡，具有很大的不确定性和风险。至于我国后来拓宽进口渠道，形成“三陆一海”的“四面来油”的格局，那是直到近才基本实现的事情，而且新增渠道的运输量无法与传统通道相比。
相比之下，煤炭的进口区域性更为集中，主要来自印尼、澳大利亚等国家，更为安全可靠。
故此，国家在降低煤炭出口退税率的同时，也降低煤炭进口关税，以鼓励进口。
煤炭进口关税调整的转折点，则始于6年前我国调整煤炭等部分商品的进出口关税。根据*关于实施《2008年关税实施方案》的公告，我国自2008年1月1日起取消对煤炭的进口关税（绝大部分，除编码2702开头的褐煤为3%外）。
2012年，褐煤进口关税税率从3%调整为0。
莫云萍表示，近两年来，随着雾霾天气频现，以及进口煤的冲击加剧了国内煤炭市场的下行趋势，煤炭进口政策开始出现收紧迹象。2013年8月30日起，褐煤进口关税税率恢复为3%，但鉴于褐煤主要出口国印度尼西亚享有东盟惠国待遇，因而对褐煤的进口影响不大。今年9月15日，国家发展改革委等六部委联合出台《商品煤质量管理暂行办法》，对高硫分、高灰分、低发热量的煤炭采取了限制措施，对运距超过600千米的褐煤提出了比其他煤炭更严格的质量要求。
来自某煤炭出口企业的人士也向记者表示，随着煤炭市场发生逆转，政府部门正在研究完善差别化煤炭进口关税政策，统一煤炭进出口关税。
政策导向：合理利用煤炭资源
在看似简单的调整煤炭进口关税的背后，却有着复杂的时代背景。
黄腾表示，2003年前后，由于东南沿海地区经济快速发展，日益强烈的电力需求直接促进了动力煤需求量的飙升，以及国内煤炭洗选业固定资产投资的加快。而之所以造成进口煤的增长，还源于我国煤炭生产偏西北、消费偏东南而导致的“西煤东运、北煤南运”的运输格局，对需求估量不足造成的运力紧张更使得煤炭供应紧张，并导致期间的数次“电荒”。
这直接推动了两种解决路径：在国家层面，政府提出充分利用“两种资源、两个市场”，鼓励进口煤炭，这既是顺应市场趋势的行为，一定程度上也属于不得不而为之。在企业层面，电力企业研发开拓了褐煤掺烧的降低成本的路径。
如前所述，煤炭进口关税的下调直接降低了煤炭进口成本，使得煤炭进口更有利可图。另一方面，受金融危机影响，煤炭市场销售不旺，中国对煤炭的高速需求也使得煤炭迅速流向了销量与利润的高地。
由此，包括褐煤在内的煤炭进口通道敞开。
2005年6月7日，《*关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》提出，鼓励大型煤炭企业到境外投资办矿，参与市场竞争。2007年1月22日《煤炭工业发展“十一五”规划》提出，要扩大对外开放，“煤炭出口调控在合理水平，增加东南沿海地区煤炭进口。支持有条件的煤炭企业到境外开发煤炭。”上述文件规划尽管已经有了加强合作方面的内容，但并未单列。不过，重视的程度已经明显增加，放开的步伐也在明显加快。
等到2012年3月18日《煤炭工业发展“十二五”规划》发布时，合作已经作为重要内容单列。该规划在分析了我国煤炭工业生产与消费布局矛盾加剧的形势之后指出，主要煤炭资源大国为促进经济发展，将进一步扩大合作，为我国煤炭工业实施“走出去”战略，利用“两种资源、两个市场”创造了条件。在“拓展煤炭贸易”方面，要“坚持市场化原则，巩固和发展与主要煤炭资源国*稳定的贸易关系，鼓励进口。鼓励沿海、沿边地区拓展煤炭进口渠道，保障进口煤源稳定可靠。”
环保考量：加强进口煤质量管理
但随之而来的，是我国煤炭进出口政策的进一步调整，煤炭进口的环保考量得以强化。
回顾2012年以来煤炭进出口政策的变化，尽管与煤炭形势有一定关系，但更应该归结为我国对利用煤炭资源认识的进一步加深，进口煤的管理步伐加快。
2012年下半年，国内煤炭市场发生逆转且持续加深，步入了寒冬，而大面积雾霾也使得煤炭尤其是劣质煤的使用受到拷问。环保因素终成为2014年能源革命的导火索。
中国煤炭工业协会以及部分煤企就此呼吁加强对进口煤检测等方面的管理。
可以说，煤质检测的加强既是国内煤炭产业成熟的必经之途，也是形势使然。
这个阶段，我国对煤炭进口政策的思路，是既要深化合作，又要加强环保。
《中国电力报》记者梳理相关资料发现，2013年1月1日，《能源发展“十二五”规划》发布，定调为“深化能源合作”。
就煤炭而言，“走出去”方面，是支持优势能源企业参与境外煤炭资源开发。“引进来”方面，是鼓励开展煤炭安全、、绿色开采合作。贸易方面，是以稀缺煤种和动力煤为主，稳步开展煤炭进口贸易，意在建立公平、合理的能源新秩序，协同保障能源安全。
同年9月10日，*出台《大气污染防治行动计划》，要求控制煤炭消费总量、推进煤炭清洁利用，既要提高煤炭洗选比例，也要禁止进口高灰份、高硫份的劣质煤炭，研究出台煤炭质量管理办法。
两个月之后的11月18日，*印发《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》，要求按照节能减排和环境保护要求，加强煤炭进出口环节管理，其中包括加强对进口煤炭商品的质量检验，将褐煤纳入法定检验目录；研究完善差别化煤炭进口关税政策，鼓励煤炭进口，禁止高灰分、高硫分劣质煤炭的生产、使用和进口等。
2014年3月24日，国家发展改革委、国家*、国家*联合印发《能源行业加强大气污染防治工作方案》对此予以落实。
9月15日，历时一年半讨论的《商品煤质量管理暂行办法》尘埃落定，国家对国内煤炭及进口煤炭一视同仁，不符合要求的劣质煤将受到限制。
其指向在于，在煤炭市场一体化的背景下，煤炭进口不再是简单的“拿来主义”；而是既要坚持开放原则，有效利用煤炭资源，又要适应我国能源结构调整的战略部署，限制劣质煤进口，鼓励稀缺煤种和动力煤进口，为社会经济发展服务。