治污市场化机制更加灵活
- 2015-01-21 11:30:361900
治污市场化机制更加灵活
将环境修复纳入第三方治理范围
*近日印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》。《意见》涵盖范围很广，几乎包括环保产业的所有方面，如市政基础设施中的环境公用设施、工业园区的工业污染治理。
重要的是《意见》涵盖了污染场地治理和区域性环境整治，通过环境绩效合同服务的方式进入环境修复市场，这是在之前所有文件中没有明确看到的。
在*2014年96号文《政府购买服务管理办法(暂行)》中，环境治理被列入政府购买服务的范围。由于96号文重在政府采购的程序，对这个方向未有任何展开论述。但是，环境修复这个领域必然会被明确识别和纳入采购。
这一方向在《意见》中得以明确，《意见》第二(四)部分提出“对以(地方)政府为责任主体的城镇污染场地治理和区域性环境整治等，采用环境绩效合同服务(合同环境服务)等方式引入第三方治理。”
配合预算法、政府采购公共服务等方面的政策，结合资本的力量和地方融资模式的改变，环境修复领域的市场将逐步打开。
盘活治污市场化机制
《意见》指出，以环境公用设施、工业园区等领域为重点，推动建立排污者付费、第三方治理的治污新机制。由此可见，意见的核心是推行环境污染第三方治理，即排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理，从而推动治污走向市场化、专业化、产业化。
细读意见，至少有两大亮点值得关注。
首先，意见提出了综合环境治理这个新概念，以及环境绩效合同服务这个新词汇。“涵盖了污染场地治理和区域性环境整治这个我们称为跨时域的、商业模式缺乏而导致环境需求巨大而转化成产值效率极低的环境修复市场。”E20环境产业研究院执行院长薛涛表示，该研究院主要联合清华大学环境学院等共同深入研究与环境产业密切关联的全局性、方向性、战略性问题。
其次，“改革投资运营模式”的说法深意，将投资、运营、建设与监管分开，有利于形成权责明确的有效制约机制。
“《意见》确立了两个重点：一是推进环境公用设施的市场化；二是创新企业第三方治理机制，在电力、钢铁等行业和中小企业、鼓励推行环境绩效合同服务等方式引入第三方治理。
这里面有个关键，就是资金由谁来出？”国电环境保护研究院副总工程师、环保部评估中心专家顾明在接受记者采访时提出了这一疑问。
目前来看，针对环境公用设施的第三方治理，可能通过以市场化的基金运作等方式引导社会资本投入。“而对于针对电力、钢铁等企业的第三方治理，资金是由项目单位出还是政府出？”顾明认为，政策能否真正落到实处、达到预期效果，很大程度上取决于对经济因素的考量。例如，如果电厂全权负责环保设施运营的资金，与第三方企业只是形成完全的合同关系，那么在减排指标核查方面就会遇到困难，得到的减排数据也可能会含有水分。
不过，此次《意见》的出台导向性意义更重，下一步是要出台管理办法，涉及如何执行、第三方治理的监管、经济支持等方面的内容也将在更为具体的配套政策中执行。
第三方治理值得期待
正如专家建议，引入第三方治理，让更多的资本进入污染治理领域，此不失为治污良策。
十八届三中全会《决定》明确提出“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”，所谓环境污染第三方治理，即由专业环保公司负责排污企业所有环保相关事务。相比政府主导、企业自觉的传统治污模式，由排污企业出钱购买环保公司治污服务，专业治理的优势明显：降低政府投入成本，提高企业达标排放率；便于环保部门集中监管，降低执法成本；降低工业企业达标排放成本，大幅提高治污效果，改善环境，促进环保企业和产业发展。
但是，好的治污路径不等于专业化治污的一片光明，专业化治理还面临排污企业治污动力不足、国家政策和法律责任阻碍、金融财税负担等多重障碍。这也是目前，我国工业污染治理设施社会化运营比例只有5%左右的原因。第三方治污有待政策、法律春风。
不同于“谁污染、谁治理”的传统治污政策，第三方治理是以服务合同的形式将企业治污责任转移到专业环保公司，缺乏法律层面的支持。企业购买了服务，一旦发生超排等行为，按目前法律，环保部门只能处罚排污企业而非治污企业。另外，与企业自行治污没有征税问题不同，第三方治理会产生税收成本，加之环保公司资金限制等问题，这些都影响到第三方治理的有效推进。
但环境污染第三方专业化治理是现代企业发展和有效改善环境的大势所趋，科学合理的顶层制度设计，相关法律法规的紧紧跟进，才能实现环境保护社会效益和经济效益的双赢。
一方面，政府需在严格监管上下功夫，要让企业意识到超标排污的违法成本远高于积极治污的守法成本，提升其治污需求与动力，这是污染第三方治理的市场基础。另一方面，要推进法治理念更新，现有法律要认可环保服务民事合同有关责任转移的合法性、有效性。同时也应与时俱进弥补政策法律空白，变“谁污染、谁治理”为“谁治理、谁负责”，依法明确责任承担主体。
另外，针对第三方治理面临的环保企业融资、税收障碍，可设立国家环保基金，给企业治污提供贷款，并减免增值税等，使第三方治污机制更趋完善并具操作性。而第三方治理中市场低价恶性竞争导致的环境损害，相关制度设计也须紧紧跟上。