页岩气面对环保重压 开发监管体系亟待完善
- 2014-12-30 14:18:251894
页岩气面对环保重压 开发监管体系亟待完善
页岩气开发监管存在的问题
一是条块分割的管理体制不利于页岩气开发环境风险防控。
与其他油气资源一样，我国针对页岩气行业也实行多部门共管的行政管理体制，即具体管理职能分散在不同的部委。
国家*负责油气定价，国家*主要负责油气资源的发展战略规划和发展政策的制定，*负责油气资源的矿权管理和油气勘探开发的监督管理，*和*负责制定相关税收政策和油气项目国家的投资管理，*则致力于制定油气开发的环境监管标准、规范和政策以及对开发过程中的环境监管。
现行条块分割管理模式使得油气行业行政管理部门在制定页岩气发展规划、管理政策以及监管措施的过程中，过于强化资源管理、产业发展等部门利益。油气行业行政管理部门与环保部门协调沟通不足，对页岩气开发的环境风险防控重视不够。
例如，《页岩气“十二五”发展规划》的联合发文单位包括国家*、*、*和国家*。规划的制定既没有*门的参与，也没有按照法律要求做规划环评。*、国家*分别和油气公司建立了多个页岩气开发示范区，但这些示范区均未作战略规划环评。*为推进矿权制度的市场化改革，在2012年第二轮页岩气探矿权招标中有意放宽了对投标人的资质要求，民企参与热情高涨。不过大多投资主体缺乏油气开采作业的技术及经验，开始出现盲目引进国外页岩气开采公司技术的现象。带来的潜在环境风险大幅增加，环保部门防控难度加大。此外，页岩气开发消耗大量水资源，但*却没有参与水资源的分配利用管理。
二是现有适用于页岩气开发环境监管体系针对性不强。
页岩气开发过程的水污染、大气污染、甲烷逸散排放以及污染事故应急管理等环境问题是监管部门面临的主要挑战。而现行的环境监管制度适用性较差，甚至在某些方面缺失。
就水环境保护而言，中国超过60%的页岩区块分布在基准水压力极高或者干旱的区域。其中塔里木区块超过95%的面积不仅面临极高基准水压力或干旱情况，还面临极高地下水压力和季节波动性的威胁。除塔里木和准葛尔区块，我国其他页岩气资源均分布在高人口密度区域，如四川、重庆等地区。
目前国家层面在水资源和水污染防治方面的法律标准尚不健全，缺失针对石油天然气行业制定的水污染物排放标准、生产废水和返排液处理处置技术规范。现行水污染排放总量控制的对象限于废水化学需氧量、氨氮等不是页岩气开发产生的主要污染物，且排污许可制度尚无配套法规。
页岩气开发过程主要排放的挥发性有机化合物（VOC）和硫化氢，迄今尚未成为我国大气污染防治的重点。且甲烷这一短寿命气候污染物并未列入环境监管范畴，这对控制油气行业的甲烷逸散性排放造成制度障碍。
此外，我国还没有直接针对天然气上游开发可能产生环境突发事故的相关法律法规。已有的《石油化工企业环境应急预案编制指南》对于环境污染事故的处理仅作出概括性规定，对于页岩气开发等环境风险较大的作业活动没有严格的法律责任追究规定。
三是单纯依靠建设项目环评和企业自律的监管实践存在环境隐患。
纵观我国页岩气勘探开发实践，由于油气行业水污染、大气污染等排放标准和技术规范缺失，准入环节的环境影响评价制度几乎成为现阶段环保部门开展监管的抓手。加上目前国家层面尚没有制定专门针对页岩气开发建设项目的环境影响评价技术导则，实践中环评机构多采用参考《环境影响评价技术导则：陆地石油天然气开发建设项目（HJ/T349-2007）》有关要求编制环评报告，对于页岩气滚动开采存在的环境风险及其对应的环保措施未能充分反映。
鉴于页岩气开发项目整个建设周期相对较短，从环评报告编制到审批使整个页岩气项目建设施工时间延长50%以上。因此，页岩气开发项目中环评未到位而工程先建甚至先采气的现象时有发生。例如，部分环保要求还未落实、环保措施还未完善，平台就已经结束钻井进入采气生产阶段。这可能导致环境污染事故发生。此外，对油气开发活动的环境监管，还要依靠油气公司依据行业标准和自身HSE（健康、安全与环境）标准体系的自律行动。据了解，中石油、中石化等页岩气开采巨头均制定了HSE标准体系用于指导油气开采作业的安全生产和环境保护实践。
四是压裂液披露存在技术和制度障碍。
用于页岩气储层改造的压裂液主要组分为水，其它还包括各种添加剂。化学添加剂的数量视各气井具体情况而定。典型的压裂处理过程需要使用十多种低浓度的化学添加剂，具体数量依据水和压裂页岩储层的性质有所不同。
采取标准化方式完整披露此类化学添加剂不仅有利于公众了解潜在的环境风险，也有助于环保部门制定污染事故应急响应计划，同时能够支持医疗专业人员诊断和治疗患者。
尽管我国已颁布《危险化学品安全管理条例》、《危险化学品环境管理登记办法（试行）》和《环境信息公开办法》等制度，但对于监管页岩气开采企业披露压裂液组分方面，尚未形成有效约束。
此外，我国迄今未能实现压裂液等国外核心技术领域的国产化，甚至对于其中的化学成分组成也还处于未知状态，部分企业出于商业秘密角度考虑也拒绝向环保部门提供其试剂的化学组成进行备案，这非常不利于环保部门对页岩气开发特别是水力压裂过程的环境监管。
目前作业区块多处于典型的喀斯特地貌，地下溶洞、水系比较发达，而开发企业提供的压裂液返排率数据很低，加上化学添加剂组分不能公开披露，这无疑加剧了环境部门的风险防控压力。
五是油基钻屑等固体废弃物处置标准缺失。
页岩气等非常规油气井为提高采收率，普遍使用多段压裂方式，为造斜段和水平段普遍采用油基泥浆以确保井壁稳定，产生的含油钻屑属危险废物，处理工艺复杂，处理费用高。
油基钻屑具有较高热值，可进行多种形式的回收再利用，但依据现有危险废物判断标准，油基钻屑只能作为危废进行处理，这在一定程度上阻碍了其再利用的程度。
对于钻屑的处理方式国家也缺乏统一要求和管理。目前各油气开发公司单位都沿用各自处理规程要求，在各个钻井平台分散处理或填埋。这虽然有利于废弃物快速处理、减少运输污染风险和运输成本，但存在占地面积过大、处理不完全、易对土壤形成二次污染等问题，难以统一监管。
发布报告
为了消除大家的质疑，让更多的人了解中国页岩气开发的ESG表现，12月29日，中国石化在京正式发布《中国石化页岩气开发环境、社会、治理报告》(页岩气ESG报告)。
据焦方正介绍，“ESG”，就是Environment(环境)，Society(社会)和Governance(治理)三个单词的首字母缩写。《报告》重点介绍了中国石化在页岩气开发中的ESG理念和实践，公布了中国石化在环境监测与环境监理、社区沟通和谐共建等方面所做的工作和涪陵页岩气田的开发进展、水平钻井和水力压裂技术创新等情况。
针对一些人对于页岩气污染地下水等质疑，报告特别对中石化在防止页岩气污染水源方面的技术措施进行了详尽的介绍。据中新网能源频道了解，为保护地下水环境安全，在开发页岩气之前中石化都要*行地下水文勘探，优选井位，尽量避开溶洞和暗河。在钻井设计上，则采用四层套管固井，完全隔开井眼工作环境与浅层地下水系以防止污水污染水源。而压裂用水取自乌江，不与民争水。钻井压裂的废水回用率也达到100%。
页岩气开发适应新常态
目前，页岩气开采主要应用的是水平井钻井和水力压裂法技术，需要大量耗水已是不争的事实。并且开采过程中需要使用高压裂液含有化学试剂。在页岩气开采过程中，一般大部分压裂液会回流到地面先储存，然后再进行处理回收和再利用，在这过程中压裂液如若渗入地下或随雨季到来外溢，极易造成当地浅层和地下水质的污染。这对水资源禀赋分布不均匀的中国来说确实是一大考验。
另外，页岩气开采过程中产生的油基泥浆和废弃钻屑污染问题也一直没有得到足够的重视。目前，含油污泥和开采废水已经成为页岩气开采的两大污染物来源。
遗憾的是，在页岩气勘探开发领域，目前国内尚未出台配套的环保标准。随着第三轮招标临近，页岩气大规模开发时代也会如约而至，届时如果还没有相关的环保标准、法规制约，由此引发的环保问题就会愈加棘手。
在12月11日闭幕的*经济工作会议上，*高层罕见表态，“现在环境承载能力已经达到或接近上限”，环保问题显然已经到了避无可避的境地。华夏能源网（微信sinoergy_com）研究员吴可仲认为，在治霾压力的倒逼下，更加严格的环保将成为另一种“新常态”，此前那种为了经济发展政府主管部门尤其是一些地方政府“睁一只眼闭一只眼”的做法终将一去不返。
这对于所有行业尤其是能源行业来说，需要及早做好准备。很显然，加大环保投入将不可避免，这将直接影响到页岩气开发企业的利润。尤其是当前油价又喋喋不休，页岩气是否还有竞争力？完成必要的环保投入后还有多大利润？这些问题页岩气开发企业必须及早想明白、算清楚！
在环保“新常态”下，即将实施的新环保法提前给页岩气敲响了警钟。当然，页岩气要想真正成为绿色洁净的“新能源”，仅仅依赖新环保法制约还远远不够。开发主体从根源上从严治污，转变发展方式，这才是还原绿水蓝天的关键所在，页岩气才会成为真正的绿色能源。